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DE L’HYPOTHEQUE ET DE LA CRISE DU PRESIDENTIALISME A LA THEORIE DES QUATRE POUVOIRS

Les crises politiques qui hypothèquent, la pratique démocratique dans la plupart des Etats africains, traduit les transformations de sociétés qui ne peuvent plus trouver leurs équilibres, dans le régime présidentialiste. Ce système s’est forgé dans les années 1960. Il prétendait résoudre en particulier, dans la mouvance de la Constitution gaulliste de la IVème République française, le problème de l’unité, de l’intégration et de l’identité nationale. Les processus de démocratisation des années 80 et 90, rétablirent la pratique du multipartisme de l’époque coloniale. Ils ne touchèrent pas au système de concentration des pouvoirs entre les mains du président élu. Ils entamèrent rarement l’hégémonie du Parti Etat, majoritaire de fait grâce souvent aux manipulations électorales

Des tares d’un modèle politique obsolète

Le régime présidentialiste tel qu’il fonctionne dans la presque totalité des États africains concentre entre les mains d’un chef de Parti Etat, le pouvoir exécutif et gouvernemental qui définit la politique ; le pouvoir d’Etat qui utilise les appareils d’administration civile, militaire et de gestion des ressources d intérêt public ; le pouvoir parlementaire et de législation ; la tutelle du pouvoir judiciaire censé distribuer la justice, exercer un rôle d’arbitrage et de contrôle.

Cette emprise totalitaire ressort ici à travers l’organigramme de l’architecture horizontale qui organise les pouvoirs dans l’espace du politique et celui de l’architecture hiérarchique et verticale qui organise, le fonctionnement de l’appareil d’Etat, la gestion des ressources et de l’intérêt public.

Les pères fondateurs de l’Etat post-colonial, ont inventé avec le parti État, la limitation des partis politiques ou le multipartisme intégral, les systèmes à tendance totalitaire que les classes politiques se disputent pour des alternances sans alternatives. L’organigramme de l’architecture horizontale et verticale des pouvoirs que nous proposons ici, visualise bien, le modèle qui autorise depuis plus d’un demi siècle, un président bien ou mal élu, à exercer légalement le contrôle le plus total sur tous les pouvoirs politiques.

De l’architecture horizontale des pouvoirs : la monocratie présidentialiste

Pouvoir d’Etat

Pouvoir gouvernemental

Pouvoir Exécutif

Pouvoir parlementaire

Pouvoir judiciaire

Chef d’Etat

Chef du Parti Etat

Chef du Parti Etat

Chef du Parti Etat et de la majorité parlementaire

Chef du Parti Etat

Contrôle de l’appareil d’Etat, des Corps d’Etat

Définit la politique

Met en œuvre, exécute la politique gouvernementale

Etablit et promulgue la loi des Finances

Préside le Haut Conseil de la Magistrature

Nomme aux fonctions civiles et militaires

 

 

 

A sous influence :

- Le Conseil constitutionnel

- La Cour des Comptes

- Les Cours et Tribunaux

Administre les voies et moyens

 

 

 

Le Conseil d’Etat

Gère les ressources publiques

 

 

 

L’Agent judiciaire

 

Contrôle

L’Inspection d’Etat

 

 

 

Le Médiateur de la République

 

 

Sur l’organigramme, le président de la République, chef du Parti dominant au parlement, chef de l’exécutif gouvernemental, tuteur de l’appareil de l’Etat et du judiciaire ne laisse aucune latitude aux autres protagonistes du système.

L’architecture horizontale des pouvoirs telle qu’elle s’inscrit dans la pratique, est porteuse tout naturellement avec l’hypothèse du Parti Etat, d’un Parti dominant ou d’une coalition, d’une mauvaise gouvernance politique. Cette hypothèque est intrinsèquement liée en particulier au contrôle des deux pouvoirs stratégiques, à même d’assurer l’équilibre du système grâce à leur séparation effective et à leur indépendance, en l’occurrence : le pouvoir d’Etat en charge des administrations et le pouvoir judiciaire en charge du contrôle de la légalité, de l’état de droit et de la bonne gestion.

C’est l’exécution de la politique gouvernementale et la gestion des ressources publiques et du projet national qui sont concernées par l’architecture verticale et hiérarchique des pouvoirs.

De l’architecture verticale et hiérarchique : le pouvoir exorbitant de l’Exécutif gouvernemental et de gestion

Président de la République

Promulgue la Loi des Finances

Premier Ministre

Délégataire du Pouvoir Présidentiel

Ministre des Finances et de l’Economie

Ordonnateur National de la Loi des Finances

Ministre délégué au Budget

Ministres Dépensiers

Délégataire du ministre des Finances et de l’Economie

Délégataires du Président de la République

 

L’architecture verticale et hiérarchique des pouvoirs telle qu’elle est visualisée ci-dessus, détermine les règles de prise de décision, du niveau de l’Exécutif gouvernemental présidentiel, à ceux délégués au Premier Ministre, aux chefs de Départements ministériels, aux centres de Commandement civil et militaire ou aux agents comptables. Elle assure le fonctionnement des administrations. Elle repose dans l’Etat africain comme dans le système anglais, américain ou français pour le moins, sur les mêmes règles de gestion, les mêmes dispositifs institutionnels reconnus, universels et très précis. On sait toujours distinguer entre les pouvoirs et les responsabilités personnelles et financières de l’ordonnateur ou de l’administrateur des crédits, de ceux du payeur et des comptables. Le circuit des visas budgétaires est à peu près le même dans l’administration anglo-saxonne des Nations Unies, française ou francophone du Gabon, du Sénégal ; et même du Zaïre de Mobutu et du Président Tubman du Libéria, capables de brandir leur chéquier pour régler les questions de finances publiques ou de prébendes électoralistes.

 

La différence tient au fait que dans le système présidentialiste et monocratique africain personnalisé, l’allégeance clientéliste introduite dès l’époque de la loi Cadre avec le principe de l’engagement politique, a produit une césure de plus en plus profonde avec le principe républicain de la neutralité du fonctionnaire. Elle a fait de l’irresponsabilité et de l’impunité protégées, la règle. On n’est pas ici en présence du « spoiling system » américain ou du « check and balance ». L’Etat africain présidentialiste à tendance monocratique est ici captif du Parti, de son leader et d’une culture clientéliste qui, toutes opinions confondues, a fait des moyens de l’Etat, sa cible et du pouvoir judiciaire légalement domestiqué, son instrument d’impunité.

 

Du modèle institutionnel alternatif : théorie des quatre pouvoirs

La question qui se pose à la sociologie, à la science politique et au constitutionnaliste ne porte pas sur un simple débat relatif au choix entre un scénario parlementariste ou présidentialiste. La crise du régime présidentialiste est intrinsèquement liée à l’accaparement partisan du pouvoir et de l’appareil d’État comme instrument de clientélisation et de fidélisation et la sujétion de frange du pouvoir judiciaire. Celui-ci est souvent dévoyé, par le trafic d’influence des politiques et des religieux, ou par la corruption affairiste, dans son rôle de vecteur de la sécurité judiciaire, de l’État de droit, d’outil du contrôle de gestion et de la bonne gouvernance politique ou économique.

Il y a là un bilan qui relève de la sociologie politique comme instrument des comportements et des besoins institutionnels d’une société à une époque. Il interpelle l’effort de réflexion requis de la science politique pour définir les termes de référence à même de servir en dernier ressort, à l’homme politique et au constitutionnaliste, pour élaborer le tissus constitutionnel adéquat. Ce n est pas facile de mobiliser sur ces trois plans. On l’a constaté dans la plupart des pays où l’on se focalise principalement sur la tenue d’élections libres et transparentes. Ceci avec comme souci majeur de s’emparer grâce à une majorité plus ou moins large de l’institution présidentialiste et de l État porteur de ressources susceptibles d’être capturées et de servir de prébendes pour clientéliser la classe politique et un électorat alimentaire. L âpreté des conflits a tourné largement autour de ces enjeux.

Le constitutionnaliste convoqué comprend en général, là où il faut réinventer l’institution qu’il suffit d interroger, la jurisprudence et la doctrine à travers quelques auteurs de renom et quelques traditions considérées comme prestigieuses, pour inventer un prêt-à-porter, à la demande du maître de céans En fait, le bilan est simple. Il porte ici sur l’accaparement durant un demi siècle du pouvoir, de l’appareil d’Etat et de ses ressources, d’une part et de la sujétion progressive du pouvoir judiciaire et de contrôle, d’autre part. Or, il s’agit là des deux pôles stratégiques de contrepoids aux dérives potentielles d’un Exécutif gouvernemental servi par un Parti Etat.

Au vu de ce constat il est évident que le modèle alternatif au régime présidentialiste récuse nécessairement dans le contexte de l’héritage présidentialiste, le pur scénario sociologiquement et politiquement inapplicable, des trois pouvoirs (Exécutif gouvernemental, Parlement, Pouvoir judiciaire). Il ne bénéficie pas des garde-fous nécessaires, eu égard à des cultures politiques africaines qui tranchent avec les acquis d’une tradition de type anglo-saxonne. Le scénario des quatre pouvoirs (Pouvoir d’Etat, Exécutif gouvernemental, Parlement, Pouvoir Judiciaire) est une nécessité pour rompre progressivement avec le lourd bilan du présidentialisme. Il faut pour le moins séparer les fonctions de chef d’Etat de celles de chef de l’Exécutif gouvernemental. Ce scénario ne peut lui même faire l’économie de l’indépendance des deux pôles stratégiques de pouvoir qui ont comme supports l’appareil d’Etat et l’appareil judiciaire. Les modalités institutionnelles pour réussir cette rupture, sont variables et les scénarios possibles nombreux selon les hypothèses retenues. L’organigramme ci-dessous est purement indicatif.

 

Pouvoir d’Etat

Exécutif Gouvernemental

Parlement

Pouvoir judiciaire

Organes

 

Chef d’Etat

Appareil d’Etat et Administrations

Conseil d’Etat

Inspection d’Etat

 

Organes

 

Conseil des Ministres

Organes

 

Parlement,

Assemblée Nationale,

Sénat des collectivités,

Conseil économique et social

Organes

 

Haute Autorité et/ou

Cour suprême

Cour, Constitutionnelle,

Cour des Comptes,

Tribunaux et Cours

Compétences

 

- Gardien de la constitution

- Veille

sur le bon fonctionnement de l’appareil d’Etat ;

Sur le respect des règles et procédures de gestion ;

- Nomme ou confirme aux fonctions civiles et militaires

 

 

Compétences

 

- Définit, met en œuvre et exécute la politique et le programme de gouvernement

Compétences

 

-Participe et légitime la politique de Exécutif gouvernemental, durant la législature

Compétences

 

- Assure à travers ses juridictions la sécurité judiciaire, le contrôle de la gestion administrative

budgétaire, financière et économique

lestée de l’autorité de la chose jugée, du droit de saisine avec compétence sur tout délit et tout auteur de délit ou crime civil, pénal ou politique

Légitimité

populaire

 

Directe ou indirecte

Légitimité

populaire

 

Directe ou indirecte

Légitimité

 

Populaire

indirecte

Légitimité

 

Professionnelle

et corporatiste sous contrôle d’enquête

publique de moralité

 

On gardera à l’esprit que la seule distinction d’un pouvoir d’Etat assuré par un chef d’Etat et celui d’une Haute autorité judiciaire baptisée ‘Attorney’ ou ‘Procureur National’ selon les formules que proposa, feu M.Assane Bassirou Diouf, Président de la Cour Suprême, qui réclamait la suppression du ministère de la justice, est une condition. Elle n’est pas suffisante. Il faut leur assurer une légitimité et une indépendance réelle.

L’hypothèse où le chef de l’Etat est élu à l’instar du Parlement qui légitime l’Exécutif gouvernemental par le même mouvement politique, reproduit le modèle présidentialiste, malgré la distinction et la séparation des quatre pouvoirs, sauf existence d’un pouvoir judiciaire et de contrôle totalement indépendant .

Dans le modèle constitutionnel des trois pouvoirs avec Exécutif gouvernemental, Parlement et Pouvoir Judiciaire, on peut se passer d’un chef d’Etat, si l’Etat est neutre dans sa continuité. C’est le modèle américain où la confusion des pouvoirs se heurte à des garde-fous aussi efficaces que la coutume britannique silencieuse mais en veille.

Le Pouvoir judiciaire indépendant constitue un chantier majeur sinon le chantier stratégique dans la construction de l’état de droit, la pérennité de la sécurité judiciaire, la gestion transparente, la lutte contre la corruption, l’irresponsabilité, l’impunité et la mauvaise gouvernance.

Il y a une architecture juridictionnelle et judiciaire à construire. On ne l’improvise pas. On ne saurait non plus en confier l’élaboration à des juristes incapables de sortir des pratiques d’emprunts ou de décalques de prêts-à-porter.

Le modèle français de référence est partout mis en cause sur la question essentielle de la bonne articulation entre les instances d’enquête, d’instruction, de mise en accusation de poursuite et de jugement. La question de l’instruction contradictoire, le souci de garder secrète l’enquête, d’assurer la présomption d’innocence, la protection des sources d’information, celle des pouvoirs de l’instance du juge d’instruction ou de l’instruction est posée. La question de l’indépendance administrative et matérielle des juges et de leurs carrières est incontournable.

Il faut nécessairement rompre avec le type de Conseil supérieur de la Magistrature sous tutelle, imitation du modèle français. On doit le faire au profit d’une Haute Autorité, à compétence adéquate, indépendante dans sa légitimité, son mode de gestion et de fonctionnement, sous contrôle institutionnel et de moralité. Une telle institution pourrait, si la tentation corporatiste est jugulée par des garde-fous, ouvrir -avec la théorie des trois ou quatre pouvoirs, sans compter celui des médias d’investigation-, une piste à explorer. Elle peut, avec sa Cour constitutionnelle et sa Cour des Comptes en particulier et un code de procédure doté de dispositifs en harmonie avec le respect scrupuleux des libertés individuelles, constituer un pouvoir assimilable à celui d’un chef Exécutif d’une multinationale qui gouverne avec son Conseil d’Administration ou Parlement. Le terme angliciste d’Exécutif galvaudé ne sied ni à un Président de la Vème République française, ni au monocrate présidentialiste africain. Le modèle français de référence qui n’a totalement rompu, ni avec le legs de la monarchie de droit divin, ni avec l’Etat jacobin, a du mal à respecter les frontières de la séparation des pouvoirs.

Le modèle alternatif doit s’assurer du bon fonctionnement du Pouvoir d’Etat et du Pouvoir Judiciaire. De manière générale, l’effondrement du Parti Unique a libéré des forces politiques qui imposent des coalitions de gouvernement d’autant plus que le débat a cessé d’être idéologique. Il ne porte plus, face aux crises sur des projets concurrents mis aux oubliettes depuis plus de deux décennies par une pratique purement politicienne. La mondialisation forcée et les rapports de force imposés dans les négociations avec les bailleurs de fonds, ont unifié par les programmes et surtout, les stratégies plus ou moins bancales que seules des alliances sur le plan national ou régional peuvent permettre de maîtriser.

Il faut pour promouvoir le nouveau système passer par une ou deux législatures de transition. C’est la stratégie des coalitions pour l’alternance alternative.